Připomínky Odborového svazu zdravotnictví a sociální péče ČR
k návrhu nové právní úpravy reagující na Nález Ústavního soudu ČR
Pl. ÚS 21/15, který ruší uplynutím dne 30. září 2019
způsob volby členů správní a dozorčí rady zaměstnanecké pojišťovny
Z Nálezu Ústavního soudu je patrné, že podle názoru Ústavního soudu není k vyřešení jeho dopadů nezbytné přijmout novou zákonnou právní úpravu, a že do 30. září 2019 stačí pouze vydat novou vyhlášku Ministerstva zdravotnictví upravující ustavování správních a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven; je však třeba, aby nová úprava odstranila problémy, které vedly Ústavní soud ke zrušení dosavadní zákonnou úpravu této problematiky a s ní související vyhlášku Ministerstva zdravotnictví.
Ústavní soud ve svém nálezu zdůraznil, že nová právní úprava
- nesmí u žádné skupiny pojištěnců vyloučit právo být volen do orgánů zaměstnanecké pojišťovny,
- jakýkoliv způsob volby nesmí omezit právo volit v těchto volbách jen na některé zaměstnavatele či pojištěnce, nebo dokonce zcela vyloučit toto právo na straně pojištěnců, zejména je třeba odstranit problém pojištěnců „bez vlivu“ na složení správních a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven (Ústavní soud hovoří zejména o OSVČ),
- řešení voleb nelze ponechat na jednotlivých zdravotních pojišťovnách bez podrobnějších pravidel.
Navrhovaná právní úprava obsažená v připravované novele zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů, se vypořádává s uvedeným úkolem nedostatečným, popřípadě nevhodným a nerovným způsobem, především tím, že fakticky vylučuje z aktivního volebního práva část pojištěnců stanovením vysokého kritéria (0,4 % z celkového úhrnu odvedeného pojistného) jednotlivé pojištěnce, kteří by se museli pro tyto účely seskupovat v nerealisticky vysokém počtu.
K tomu přitom nemají jednotliví pojištěnci vytvořeny základní předpoklady, vzhledem k tomu, že nemají k dispozici seznam všech pojištěnců dané zaměstnanecké pojišťovny, ani přehled o jimi zaplaceném pojistném na zdravotní pojištění a organizace seskupení pojištěnců (návrh hovoří též o „větším sdružení osob odvádějících pojistné“) by vyžadovala rozsáhlou administrativu a značné finanční prostředky, které naprostá většina pojištěnců nemůže mít k dispozici.
Předkladatel si je přitom dobře vědom těchto překážek, které fakticky zbaví v porovnání se současným právním stavem podstatně větší počet pojištěnců realizace aktivního volebního práva, když v důvodové zprávě uvádí, „že dochází k odklonu od dosavadního „tripartitního“ modelu… …a navrhuje se, aby členové orgánu reprezentovali odvedené pojistné do systému veřejného zdravotního pojištění. Nejvýznamnější budou v tomto ohledu pochopitelně velcí zaměstnavatelé, nicméně na rozdíl od stávající právní úpravy by nově navržené měla u některých zaměstnaneckých pojišťoven vést ke spravedlivějšímu „rozložení sil“ (viz dále), případně i zapojení významných OSVČ.
Zdůrazňujeme, že Ústavnímu soudu šlo při ustavování správních a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven o zastoupení všech pojištěnců - předkladatel navrhuje v rozporu s tímto závěrem zastoupení odvedeného pojistného do systému veřejného zdravotního pojištění a promítá ho do kritéria pojistného v celkové výši alespoň 0,4 % z celkového úhrnu odvedeného pojistného, které je pro naprostou většinu pojištěnců zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven nedosažitelné a v praxi tak zabrání naplnění cíle, o který Ústavní soud usiluje! Jsme názoru, že takto nastavený mechanismus aktivního volebního práva by byl shledán protiústavním.
Předkladatel se ve svém komentáři k nově navrhovanému ustanovení § 10a odst. 1 a 2 mýlí ve svém tvrzení, že „Aktivní volební právo se přiznává všem osobám odvádějícím pojistné, tedy zaměstnavatelům, osobám samostatně výdělečně činným a osobám bez zdanitelných příjmů.“ Zcela opomíjí nejvýznamnější skupinu pojištěnců (z hlediska počtu i objemu odvedeného pojistného) – plátců pojistného, kterou jsou zaměstnanci. Skutečnost, že jimi placené pojistné odvádí zaměstnavatel, je nemůže diskriminovat v otázce jejich vlivu na složení orgánů zaměstnaneckých pojišťoven – jde o jejich pojistné!
Tento přístup předkladatele je v příkrém rozporu se závěry Ústavního soudu. Ten nekritizoval skutečnost, že vliv na složení orgánů zaměstnaneckých pojišťoven mají zaměstnanci, popřípadě odborové organizace, jako jejich zástupci, nýbrž že tento vliv nemají podle jeho názoru jiní pojištěnci, zejména OSVČ. Předkladatel zvolil jako řešení opačný extrém, když zajišťuje vliv na složení orgánů zaměstnaneckých pojišťoven, byť velmi problematickým způsobem, osobám samostatně výdělečně činným a zbavuje tohoto vlivu zaměstnance! To je nepřijatelné a tuto skupinu pojištěnců je třeba do navrhovaného zákona začlenit!
Pro úplnost je třeba dodat, že i Ústavní soud sám se v této otázce dopustil omylu, protože zcela opomenul skutečnost, že řada OSVČ je dnes členy zaměstnavatelských organizací sdružených v SP ČR i KZPS, a že OSVČ jsou v nemalé míře rovněž členy odborových organizací sdružených v ČMKOS i ASO (jde převážně o OSVČ, které jsou v tzv. závislém postavení, které se svojí povahou blíží postavení zaměstnance), tj. že i současný systém v jisté míře vliv OSVČ na složení orgánů zaměstnaneckých pojišťoven zajišťuje.
Zdůrazňujeme, že odborové organizace a organizace zaměstnavatelů jsou nejen přirozeným zástupcem zaměstnanců a zaměstnavatelů, a to i v otázce jejich postavení jako pojištěnců, popřípadě plátců pojistného, ale že toto jejich postavení je zakotveno v čl. 27 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku České republiky, a v § 320 zákoníku práce, podle jehož odstavce 1 se „návrhy zákonů a návrhy ostatních právních předpisů týkajících se důležitých zájmů pracujících, zejména hospodářských, výrobních, pracovních, mzdových, kulturních a sociálních podmínek, projednávají s příslušnými odborovými organizacemi a příslušnými organizacemi zaměstnavatelů“ a podle odstavce 2 „ústřední správní úřady, které vydávají prováděcí pracovněprávní předpisy, činí tak po jejich projednání s příslušnou odborovou organizací a s příslušnou organizací zaměstnavatelů“.
Ani v tak zásadních otázkách, o kterých citované ustanovení zákoníku práce hovoří, které zahrnují i oblast veřejného zdravotního pojištění ve všech jeho aspektech nejedná stát přímo s jednotlivými zaměstnavateli či zaměstnanci, nýbrž s jejich zástupci, odborovými organizacemi a organizacemi zaměstnavatelů - proto je tato skutečnost reflektována i současnou právní úpravou. Tuto skutečnost by měla respektovat i nově navrhovaná úprava ustavování správních a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven.
Současně je třeba upozornit, že zákoník práce v § 320a zmiňuje i odborové organizace a organizace zaměstnavatelů, které považuje za reprezentativní na celostátní úrovni, tj. na úrovni, která se týká i ustavování správních a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven. Podle tohoto ustanovení hradí stát na základě dohody v Radě hospodářské a sociální dohody příspěvek odborovým organizacím a organizacím zaměstnavatelů na podporu vzájemných jednání na celostátní nebo krajské úrovni, která se týkají důležitých zájmů pracujících, zejména hospodářských, výrobních, pracovních, mzdových a sociálních podmínek.
Závěr:
Z uvedeného plyne, že navrhovaná úprava měla by měla zakotvit aktivní volební právo zaměstnanců a zachovat i možnost jejich zastoupení při výkonu tohoto práva odborovými organizacemi. S ohledem na závěry Ústavního soudu by měla nahradit pojem reprezentativních organizací zaměstnavatelů a odborových organizací, který shledal Ústavní soud neurčitým s ohledem na skutečnost, že dnes platná právní úprava neobsahuje žádná kritéria ani vodítka, na jejichž základě by bylo možné určit, o které z mnoha existujících odborových organizací či organizací zaměstnavatelů se jedná, odkazem na organizace zaměstnavatelů a odborové organizace zastoupené v Radě hospodářské a sociální dohody ČR Jejich reprezentativnost je potvrzena uznáním ze strany vlády za partnera pro jednání, o všech otázkách uvedených v § 320 zákoníku práce, včetně zdravotnictví (to bude např. předmětem jednání RHSD ČR dne 25. března 2019 a těmto organizacím přiznat aktivní volební právo).
Organizace seskupení pojištěnců v podobě většího sdružení osob odvádějících pojistné by pak mohla v nové právní úpravě zůstat jako možnost participace na ustavování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven pro pojištěnce (OSVČ i zaměstnance), kteří by nevyužili svého práva stát se členy organizace zaměstnanců nebo odborové organizace zastoupené v RHSD ČR.
Takto nastavený komplexní systém by poskytl možnost vlivu na ustavování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven všem skupinám pojištěnců a měl by proto úspěšně odolat i případnému dalšímu testu ústavnosti. Systém v podobě, jakou přináší navrhovaná právní úprava v testu ústavnosti podle našeho přesvědčení obstát nemůže.
Všechny uvedené připomínky považujeme za zásadní
V Praze 19.2. 2019
Dagmar Žitníková v.r.